汉兴，接秦之弊，丈夫从军旅，老弱转粮饟，作业剧而财匮，自天子不能具钧驷，而将相或乘牛车，齐民无藏盖。於是为秦钱重难用，更令民铸钱，一黄金一斤，约法省禁。而不轨逐利之民，蓄积馀业以稽市物，物踊腾粜，米至石万钱，马一匹则百金。
天下已平，高祖乃令贾人不得衣丝乘车，重租税以困辱之。孝惠、高后时，为天下初定，复弛商贾之律，然市井之子孙亦不得仕宦为吏。量吏禄，度官用，以赋於民。而山川园池市井租税之入，自天子以至于封君汤沐邑，皆各为私奉养焉，不领於天下之经费。漕转山东粟，以给中都官，岁不过数十万石。
至孝文时，荚钱益多，轻，乃更铸四铢钱，其文为“半两”，令民纵得自铸钱。故吴诸侯也，以即山铸钱，富埒天子，其後卒以叛逆。邓通，大夫也，以铸钱财过王者。故吴、邓氏钱布天下，而铸钱之禁生焉。
匈奴数侵盗北边，屯戍者多，边粟不足给食当食者。於是募民能输及转粟於边者拜爵，爵得至大庶长。
孝景时，上郡以西旱，亦复脩卖爵令，而贱其价以招民；及徒复作，得输粟县官以除罪。益造苑马以广用，而宫室列观舆马益增脩矣。
至今上即位数岁，汉兴七十馀年之间，国家无事，非遇水旱之灾，民则人给家足，都鄙廪庾皆满，而府库馀货财。京师之钱累巨万，贯朽而不可校。太仓之粟陈陈相因，充溢露积於外，至腐败不可食。众庶街巷有马，阡陌之间成群，而乘字牝者儐而不得聚会。守闾阎者食粱肉，为吏者长子孙，居官者以为姓号。故人人自爱而重犯法，先行义而後绌耻辱焉。当此之时，网疏而民富，役财骄溢，或至兼并豪党之徒，以武断於乡曲。宗室有土公卿大夫以下，争于奢侈，室庐舆服僭于上，无限度。物盛而衰，固其变也。
自是之後，严助、朱买臣等招来东瓯，事两越，江淮之间萧然烦费矣。唐蒙、司马相如开路西南夷，凿山通道千馀里，以广巴蜀，巴蜀之民罢焉。彭吴贾灭朝鲜，置沧海之郡，则燕齐之间靡然发动。及王恢设谋马邑，匈奴绝和亲，侵扰北边，兵连而不解，天下苦其劳，而干戈日滋。行者赍，居者送，中外骚扰而相奉，百姓抏弊以巧法，财赂衰秏而不赡。入物者补官，出货者除罪，选举陵迟，廉耻相冒，武力进用，法严令具。兴利之臣自此始也。
其後汉将岁以数万骑出击胡，及车骑将军
青取匈奴河南地，筑朔方。当是时，汉通西南夷道，作者数万人，千里负担馈粮，率十馀锺致一石，散币於邛僰以集之。数岁道不通，蛮夷因以数攻，吏发兵诛之。悉巴蜀租赋不足以更之，乃募豪民田南夷，入粟县官，而内受钱於都内。东至沧海之郡，人徒之费拟於南夷。又兴十万馀人筑卫朔方，转漕甚辽远，自山东咸被其劳，费数十百巨万，府库益虚。乃募民能入奴婢得以终身复，为郎增秩，及入羊为郎，始於此。
其後四年，而汉遣大将将六将军，军十馀万，击右贤王，获首虏万五千级。明年，大将军将六将军仍再出击胡，得首虏万九千级。捕斩首虏之士受赐黄金二十馀万斤，虏数万人皆得厚赏，衣食仰给县官；而汉军之士马死者十馀万，兵甲之财转漕之费不与焉。於是大农陈藏钱经秏，赋税既竭，犹不足以奉战士。有司言：“天子曰‘朕闻五帝之教不相复而治，禹汤之法不同道而王，所由殊路，而建德一也。北边未安，朕甚悼之。日者，大将军攻匈奴，斩首虏万九千级，留蹛无所食。议令民得买爵及赎禁锢免减罪’。请置赏官，命曰武功爵。级十七万，凡直三十馀万金。诸买武功爵官首者试补吏，先除；千夫如五大夫；其有罪又减二等；爵得至乐卿：以显军功。”军功多用越等，大者封侯卿大夫，小者郎吏。吏道杂而多端，则官职秏废。
自公孙弘以春秋之义绳臣下取汉相，张汤用唆文决理为廷尉，於是见知之法生，而废格沮诽穷治之狱用矣。其明年，淮南、衡山、江都王谋反迹见，而公卿寻端治之，竟其党与，而坐死者数万人，长吏益惨急而法令明察。
当是之时，招尊方正贤良文学之士，或至公卿大夫。公孙弘以汉相，布被，食不重味，为天下先。然无益於俗，稍骛於功利矣。
其明年，骠骑仍再出击胡，获首四万。其秋，浑邪王率数万之众来降，於是汉发车二万乘迎之。既至，受赏，赐及有功之士。是岁费凡百馀巨万。
初，先是往十馀岁河决观，梁楚之地固已数困，而缘河之郡隄塞河，辄决坏，费不可胜计。其後番系欲省底柱之漕，穿汾、河渠以为溉田，作者数万人；郑当时为渭漕渠回远，凿直渠自长安至华阴，作者数万人；朔方亦穿渠，作者数万人：各历二三期，功未就，费亦各巨万十数。
天子为伐胡，盛养马，马之来食长安者数万匹，卒牵掌者关中不足，乃调旁近郡。而胡降者皆衣食县官，县官不给，天子乃损膳，解乘舆驷，出御府禁藏以赡之。
其明年，山东被水菑，民多饥乏，於是天子遣使者虚郡国仓廥以振贫民。犹不足，又募豪富人相贷假。尚不能相救，乃徙贫民於关以西，及充朔方以南新秦中，七十馀万口，衣食皆仰给县官。数岁，假予产业，使者分部护之，冠盖相望。其费以亿计，不可胜数。於是县官大空。
而富商大贾或蹛财役贫，转毂百数，废居居邑，封君皆低首仰给。冶铸煮盐，财或累万金，而不佐国家之急，黎民重困。於是天子与公卿议，更钱造币以赡用，而摧浮淫并兼之徒。是时禁苑有白鹿而少府多银锡。自孝文更造四铢钱，至是岁四十馀年，从建元以来，用少，县官往往即多铜山而铸钱，民亦间盗铸钱，不可胜数。钱益多而轻，物益少而贵。有司言曰：“古者皮币，诸侯以聘享。金有三等，黄金为上，白金为中，赤金为下。今半两钱法重四铢，而奸或盗摩钱里取鋊，钱益轻薄而物贵，则远方用币烦费不省。”乃以白鹿皮方尺，缘以藻缋，为皮币，直四十万。王侯宗室朝觐聘享，必以皮币荐璧，然后得行。
又造银锡为白金。以为填用莫如龙，地用莫如马，人用莫如龟，故白金三品：其一曰重八两，圜之，其文龙，名曰“白选”，直三千；二曰以重差小，方之，其文马，直五百；三曰复小，撱之，其文龟，直三百。令县官销半两钱，更铸三铢钱，文如其重。盗铸诸金钱罪皆死，而吏民之盗铸白金者不可胜数。
於是以东郭咸阳、孔仅为大农丞，领盐铁事；桑弘羊以计算用事，侍中。咸阳，齐之大煮盐，孔仅，南阳大冶，皆致生累千金，故郑当时进言之。弘羊，雒阳贾人子，以心计，年十三侍中。故三人言利事析秋豪矣。
法既益严，吏多废免。兵革数动，民多买复及五大夫，徵发之士益鲜。於是除千夫五大夫为吏，不欲者出马；故吏皆適令伐棘上林，作昆明池。
其明年，大将军、骠骑大出击胡，得首虏八九万级，赏赐五十万金，汉军马死者十馀万匹，转漕车甲之费不与焉。是时财匮，战士颇不得禄矣。
有司言三铢钱轻，易奸诈，乃更请诸郡国铸五铢钱，周郭其下，令不可磨取鋊焉。
大农上盐铁丞孔仅、咸阳言：“山海，天地之藏也，皆宜属少府，陛下不私，以属大农佐赋。原募民自给费，因官器作煮盐，官与牢盆。浮食奇民欲擅管山海之货，以致富羡，役利细民。其沮事之议，不可胜听。敢私铸铁器煮盐者，釱左趾，没入其器物。郡不出铁者，置小铁官，便属在所县。”使孔仅、东郭咸阳乘传举行天下盐铁，作官府，除故盐铁家富者为吏。吏道益杂，不选，而多贾人矣。
商贾以币之变，多积货逐利。於是公卿言：“郡国颇被菑害，贫民无产业者，募徙广饶之地。陛下损膳省用，出禁钱以振元元，宽贷赋，而民不齐出於南亩，商贾滋众。贫者畜积无有，皆仰县官。异时算轺车贾人缗钱皆有差，请算如故。诸贾人末作贳贷卖买，居邑稽诸物，及商以取利者，虽无市籍，各以其物自占，率缗钱二千而一算。诸作有租及铸，率缗钱四千一算。非吏比者三老、北边骑士，轺车以一算；商贾人轺车二算；船五丈以上一算。匿不自占，占不悉，戍边一岁，没入缗钱。有能告者，以其半畀之。贾人有市籍者，及其家属，皆无得籍名田，以便农。敢犯令，没入田僮。”
天子乃思卜式之言，召拜式为中郎，爵左庶长，赐田十顷，布告天下，使明知之。
初，卜式者，河南人也，以田畜为事。亲死，式有少弟，弟壮，式脱身出分，独取畜羊百馀，田宅财物尽予弟。式入山牧十馀岁，羊致千馀头，买田宅。而其弟尽破其业，式辄复分予弟者数矣。是时汉方数使将击匈奴，卜式上书，原输家之半县官助边。天子使使问式：“欲官乎？”式曰：“臣少牧，不习仕宦，不原也。”使问曰：“家岂有冤，欲言事乎？”式曰：“臣生与人无分争。式邑人贫者贷之，不善者教顺之，所居人皆从式，式何故见冤於人！无所欲言也。”使者曰：“苟如此，子何欲而然？”式曰：“天子诛匈奴，愚以为贤者宜死节於边，有财者宜输委，如此而匈奴可灭也。”使者具其言入以闻。天子以语丞相弘。弘曰：“此非人情。不轨之臣，不可以为化而乱法，原陛下勿许。”於是上久不报式，数岁，乃罢式。式归，复田牧。岁馀，会军数出，浑邪王等降，县官费众，仓府空。其明年，贫民大徙，皆仰给县官，无以尽赡。卜式持钱二十万予河南守，以给徙民。河南上富人助贫人者籍，天子见卜式名，识之，曰“是固前而欲输其家半助边”，乃赐式外繇四百人。式又尽复予县官。是时富豪皆争匿财，唯式尤欲输之助费。天子於是以式终长者，故尊显以风百姓。
初，式不原为郎。上曰：“吾有羊上林中，欲令子牧之。”式乃拜为郎，布衣屩而牧羊。岁馀，羊肥息。上过见其羊，善之。式曰：“非独羊也，治民亦犹是也。以时起居；恶者辄斥去，毋令败群。”上以式为奇，拜为缑氏令试之，缑氏便之。迁为成皋令，将漕最。上以为式朴忠，拜为齐王太傅。
而孔仅之使天下铸作器，三年中拜为大农，列於九卿。而桑弘羊为大农丞，筦诸会计事，稍稍置均输以通货物矣。
始令吏得入穀补官，郎至六百石。
自造白金五铢钱後五岁，赦吏民之坐盗铸金钱死者数十万人。其不发觉相杀者，不可胜计。赦自出者百馀万人。然不能半自出，天下大抵无虑皆铸金钱矣。犯者众，吏不能尽诛取，於是遣博士褚大、徐偃等分曹循行郡国，举兼并之徒守相为者。而御史大夫张汤方隆贵用事，减宣、杜周等为中丞，义纵、尹齐、王温舒等用惨急刻深为九卿，而直指夏兰之属始出矣。
而大农颜异诛。初，异为济南亭长，以廉直稍迁至九卿。上与张汤既造白鹿皮币，问异。异曰：“今王侯朝贺以苍璧，直数千，而其皮荐反四十万，本末不相称。”天子不说。张汤又与异有卻，及有人告异以它议，事下张汤治异。异与客语，客语初令下有不便者，
异不应，微反脣。汤奏当异九卿见令不便，不入言而腹诽，论死。自是之後，有腹诽之法，而公卿大夫多谄谀取容矣。
天子既下缗钱令而尊卜式，百姓终莫分财佐县官，於是告缗钱纵矣。
郡国多柬铸钱，钱多轻，而公卿请令京师铸锺官赤侧，一当五，赋官用非赤侧不得行。白金稍贱，民不宝用，县官以令禁之，无益。岁馀，白金终废不行。
是岁也，张汤死而民不思。
其後二岁，赤侧钱贱，民巧法用之，不便，又废。於是悉禁郡国无铸钱，专令上林三官铸。钱既多，而令天下非三官钱不得行，诸郡国所前铸钱皆废销之，输其铜三官。而民之铸钱益少，计其费不能相当，唯真工大奸乃盗为之。
卜式相齐，而杨可告缗遍天下，中家以上大抵皆遇告。杜周治之，狱少反者。乃分遣御史廷尉正监分曹往，即治郡国缗钱，得民财物以亿计，奴婢以千万数，田大县数百顷，小县百馀顷，宅亦如之。於是商贾中家以上大率破，民偷甘食好衣，不事畜藏之产业，而县官有盐铁缗钱之故，用益饶矣。
益广关，置左右辅。
初，大农筦盐铁官布多，置水衡，欲以主盐铁；及杨可告缗钱，上林财物众，乃令水衡主上林。上林既充满，益广。是时越欲与汉用船战逐，乃大修昆明池，列观环之。治楼船，高十馀丈，旗帜加其上，甚壮。於是天子感之，乃作柏梁台，高数十丈。宫室之修，由此日丽。
乃分缗钱诸官，而水衡、少府、大农、太仆各置农官，往往即郡县比没入田田之。其没入奴婢，分诸苑养狗马禽兽，及与诸官。诸官益杂置多，徒奴婢众，而下河漕度四百万石，及官自籴乃足。
所忠言：“世家子弟富人或斗鸡走狗马，弋猎博戏，乱齐民。”乃徵诸犯令，相引数千人，命曰“株送徒”。入财者得补郎，郎选衰矣。
是时山东被河菑，及岁不登数年，人或相食，方一二千里。天子怜之，诏曰：“江南火耕水耨，令饥民得流就食江淮间，欲留，留处。”遣使冠盖相属於道，护之，下巴蜀粟以振之。
其明年，天子始巡郡国。东度河，河东守不意行至，不辨，自杀。行西逾陇，陇西守以行往卒，天子从官不得食，陇西守自杀。於是上北出萧关，从数万骑，猎新秦中，以勒边兵而归。新秦中或千里无亭徼，於是诛北地太守以下，而令民得畜牧边县，官假马母，三岁而归，及息什一，以除告缗，用充仞新秦中。
既得宝鼎，立后土、太一祠，公卿议封禅事，而天下郡国皆豫治道桥，缮故宫，及当驰道县，县治官储，设供具，而望以待幸。
其明年，南越反，西羌侵边为桀。於是天子为山东不赡，赦天下，因南方楼船卒二十馀万人击南越，数万人发三河以西骑击西羌，又数万人度河筑令居。初置张掖、酒泉郡，而上郡、朔方、西河、河西开田官，斥塞卒六十万人戍田之。中国缮道餽粮，远者三千，近者千馀里，皆仰给大农。边兵不足，乃发武库工官兵器以赡之。车骑马乏绝，县官钱少，买马难得，乃著令，令封君以下至三百石以上吏，以差出牝马天下亭，亭有畜牸马，岁课息。
齐相卜式上书曰：“臣闻主忧臣辱。南越反，臣原父子与齐习船者往死之。”天子下诏曰：“卜式虽躬耕牧，不以为利，有馀辄助县官之用。今天下不幸有急，而式奋原父子死之，虽未战，可谓义形於内。赐爵关内侯，金六十斤，田十顷。”布告天下，天下莫应。列侯以百数，皆莫求从军击羌、越。至酎，少府省金，而列侯坐酎金失侯者百馀人。乃拜式为御史大夫。
式既在位，见郡国多不便县官作盐铁，铁器苦恶，贾贵，或彊令民卖买之。而船有算，商者少，物贵，乃因孔仅言船算事。上由是不悦卜式。
汉连兵三岁，诛羌，灭南越，番禺以西至蜀南者置初郡十七，且以其故俗治，毋赋税。南阳、汉中以往郡，各以地比给初郡吏卒奉食币物，传车马被具。而初郡时时小反，杀吏，汉发南方吏卒往诛之，间岁万馀人，费皆仰给大农。大农以均输调盐铁助赋，故能赡之。然兵所过县，为以訾给毋乏而已，不敢言擅赋法矣。
其明年，元封元年，卜式贬秩为太子太傅。而桑弘羊为治粟都尉，领大农，尽代仅筦天下盐铁。弘羊以诸官各自巿，相与争，物故腾跃，而天下赋输或不偿其僦费，乃请置大农部丞数十人，分部主郡国，各往往县置均输盐铁官，令远方各以其物贵时商贾所转贩者为赋，而相灌输。置平准于京师，都受天下委输。召工官治车诸器，皆仰给大农。大农之诸官尽笼天下之货物，贵即卖之，贱则买之。如此，富商大贾无所牟大利，则反本，而万物不得腾踊。故抑天下物，名曰“平准”。天子以为然，许之。於是天子北至朔方，东到太山，巡海上，并北边以归。所过赏赐，用帛百馀万匹，钱金以巨万计，皆取足大农。
弘羊又请令吏得入粟补官，及罪人赎罪。令民能入粟甘泉各有差，以复终身，不告缗。他郡各输急处，而诸农各致粟，山东漕益岁六百万石。一岁之中，太仓、甘泉仓满。边馀穀诸物均输帛五百万匹。民不益赋而天下用饶。於是弘羊赐爵左庶长，黄金再百斤焉。
是岁小旱，上令官求雨，卜式言曰：“县官当食租衣税而已，今弘羊令吏坐市列肆，贩物求利。亨弘羊，天乃雨。”
太史公曰：农工商交易之路通，而龟贝金钱刀布之币兴焉。所从来久远，自高辛氏之前尚矣，靡得而记云。故书道唐虞之际，诗述殷周之世，安宁则长庠序，先本绌末，以礼义防于利；事变多故而亦反是。是以物盛则衰，时极而转，一质一文，终始之变也。禹贡九州，各因其土地所宜，人民所多少而纳职焉。汤武承弊易变，使民不倦，各兢兢所以为治，而稍陵迟衰微。齐桓公用管仲之谋，通轻重之权，徼山海之业，以朝诸侯，用区区之齐显成霸名。魏用李克，尽地力，为彊君。自是以後，天下争於战国，贵诈力而贱仁义，先富有而後推让。故庶人之富者或累巨万，而贫者或不厌糟糠；有国彊者或并群小以臣诸侯，而弱国或绝祀而灭世。以至於秦，卒并海内。虞夏之币，金为三品，或黄，或白，或赤；或钱，或布，或刀，或龟贝。及至秦，中一国之币为等，黄金以溢名，为上币；铜钱识曰半两，重如其文，为下币。而珠玉、龟贝、银锡之属为器饰宝藏，不为币。然各随时而轻重无常。於是外攘夷狄，内兴功业，海内之士力耕不足粮饟，女子纺绩不足衣服。古者尝竭天下之资财以奉其上，犹自以为不足也。无异故云，事势之流，相激使然，曷足怪焉。
平准之立，通货天下。既入县官，或振华夏。其名刀布，其文龙马。增算告缗，裒多益寡。弘羊心计，卜式长者。都内充殷，取赡郊野。
《八书·平准书》译文
汉朝兴起后，承继的是秦朝的破败局面，壮年男子参加军队，老弱运送粮饷，事务繁剧而又财政匮乏，自天子以下备不齐一辆四匹同样颜色马拉的车子，大将丞相有的乘坐牛车，老百姓家无余粒。于是因秦钱太重不便流通，命老百姓另铸荚钱，规定一金为黄金一斤重，简化法令，省约禁条。而那些不守法令、惟利是图的商人囤积居奇以操纵物价，以致物价飞涨，粮价腾踊，米价涨到每石一万钱，马一匹价值百金。
天下平定后，高祖便下命令，商人不许穿丝绸，不许乘车行路，加重征收他们的租税，使他们经济遭困境，人格受侮辱。孝惠帝、高后时期，因为天下初得安定，重又放宽对商人的法律，然而商人子孙仍不许当官作吏，国家计算官吏俸禄和其他用度，向百姓按需收税。而山林、河川、园囿、陂地、市场的租税收入，以及自天子以下至于大小封君汤沐邑的收入，都作为各主管官员的私人费用，不从国家经费中支出。所以从山东漕运粮食，以供给京都中的官员，每年不过数十万石。
到孝文帝时，荚钱越来越多，而且轻，于是另铸四株钱，钱文是“半两”，命百姓可以随意自铸钱。所以吴是个诸侯国，但它依铜山铸钱，富可与天子相比拟，后来终于成了叛逆。邓通是个大夫，因自铸钱，财产超过了诸侯王。所以吴、邓氏钱遍布天下，导致了禁止私铸钱命令的产生。
匈奴常常侵挠北部边境，在那里屯驻很多戍守的士兵，边境屯粮不足供给。于是招募百姓能纳粮给官府或者运送粮食到边地的封拜爵位，最高的可至大庶长。
孝景帝时，上郡以西发生旱灾，又重新修定了卖爵令，降低价格以招徕百姓；遇赦的罪徒犯重罪罚为官作的，能向官府缴纳粮食以免除罪过。更大造苑囿（yòu，佑）多养厩马以扩大用度，而官殿、列观、车马等也大量增修起来。
今上（按：指汉武帝）即位不几年，那时自汉朝建国七十多年之间，国家无大事，除非 遇到水旱灾害，老百姓家给人足，天下粮食堆得满满的，少府仓库还有许多布帛等货材。京城积聚的钱币千千万万，以致穿钱的绳子朽烂了，无法计数。太仓中的粮食大囤小囤如兵阵相连，有的露积在外，以至腐烂不能食用。普通街巷中的百姓也有马匹，田野中的马匹更是成群，以至乘年轻母马的人受排斥不许参加聚会。居住里巷的普通人也吃膏粱肥肉，为吏胥的老死不改任，做官的以官为姓氏名号。因此人人知道自爱，把犯法看得很重，崇尚行义，厌弃做耻辱的事。那时候，法网宽疏而百姓富实，因而产生了利用财物作骄奢不法事的人，兼并土地的人家以及土豪巨党，以威势武力横行于乡里。宗室有封地的以至公卿大夫以下，争相奢侈，房屋车服超过了自身等级，没有限度。物盛则衰，本来是事物应有的变化。
从此以后，严助、朱卖臣等招徕东瓯，发生了对两越的战事，江淮之间费用浩大，从而变得萧条而烦乱。唐蒙、司马相如开通西南夷的道路，为此凿山劈岭，修路一千多里，以扩大巴蜀与外界的联系，巴蜀的百姓疲惫不堪了。彭吴开通入秽貊、朝鲜的道路，设置了沧海郡，燕齐之间如风靡草偃一般骚动起来。及至王诙在马邑设计谋袭击匈奴，匈奴与汉断绝和亲关系，不断侵扰北部边境，兵连祸结，无法和解，天下人为此烦劳，叫苦不迭，而战争还是日甚一日。行人为战事运载物资 ，居住的则忙于送行，内外扰嚷骚动，都为战争而忙碌，百姓舞弊钻法律的空隙，财物衰竭消耗而不足于用。缴纳财物的 做官，出具货赂的除罪，选官制度被破坏，廉耻不分，有武力者被重用，法律严酷而命令繁琐，善于为国刮财谋利的官员从此产生了。
后来汉将每年以数万骑出击胡人，终至车骑将军卫青攻占匈奴河套以南的土地，修筑了朔方城。那时候，汉朝正在打通西南夷的道路，动用数万人，从千里之外肩扛担挑运送粮食，大约每十余钟运到的只有一石，将钱币散于邛、僰（bó，伯）地区以招徕那里的人民。一连数年道路不通，那里的蛮夷人乘机屡次进攻，官吏发兵诛杀他们。以巴蜀地区的全部租税不足以维持这种局面，于是招募豪民在南夷地区种田，将收获的粮食卖给当地县官，而到京都内府 支取粮款。向东开凿通向沧海郡的道路，人工的费用与南夷相仿佛。又调发十万多人修筑并守卫朔方郡，水陆运输的路程极为辽远，自山以东都承受了这个负担，花费数十万以至百万万，府库更加空虚。于是招募百姓能向政府缴纳奴婢的，得以终身免除租赋徭役，原是郎官的增加品级，以及纳羊者得郎官，就始于此时。
过了四年，汉派遗大将率领六位将军，十多万军队，出击匈奴右贤王，杀死及俘获共一万五千人。第二年，大将军率六将再次出击胡人，杀死及俘获一万九千人。赏赐给杀获敌人的将士黄金多达二十多万斤，投降的胡虏数万人也得到很厚的赏赐，衣服、食物全都仰仗县官供给。而汉军士、马匹死了十多万，兵器甲仗等物水陆运输的费用还都不计算在内。于是大农条陈说，倾尽库藏钱和赋税收入仍不足以供给战士的费用。负责人员道：“天子说：‘朕听说五帝的教命不相重复天下同样得到治理，禹和汤法律不同都是一代之王，走的路子不同，建立的功德则完全相同。北部边境未得安宁，朕深念于此。这些日子以来，大将军攻匈奴，斩首并俘获一万九千人，而富人屯积财物，贫者没有粮食吃。你们商量一下，命百姓出钱买爵并得以缴纳赎金减免禁锢等罪刑。’据此，请准于设置赏官，名为武功爵。每级价十七万，共值三十多万金。凡买武功爵
到官首一级的，可通过测试补为吏，并优先除授；千夫一级与五大夫相当；有罪的降二等；武功爵最高可至乐卿。以此使军功显荣。”而实际军功爵有许多超过了这个等级，大者封侯或封卿大夫，小者为朗为吏。吏制杂乱多端，官员名位变轻，职任也荒废了。
自从公孙弘以《春秋》大义绳治官民，从而取得汉丞相的职位，张汤以峻文苛法断事当上了延尉，于是产生了因“见知不举报”、“不遵天子之命”、“沮格、诽谤”等罪名，便穷治不休，以致入监入狱的事。第二年出现了淮南、衡山、江都王谋反的事，公卿寻根究底，审理此案，把他们的党羽一网打尽，获罪而死的达到数万人，从此官吏更加惨急，法今更加苛细了。
那时候，朝廷正在招揽、尊崇方正、贤良、文学等士人，有的升任为卿大夫。公孙弘以汉朝丞相的身份，盖布被，饭食也很简单，欲以此作天下人的榜样。但是对世人影响很小，从此便渐渐以功利为务了。
第二年，骠骑将军再次出击胡人，斩敌首四万级。当年秋天，匈奴浑邪王率领数万人投降，于是，汉朝廷调发二万辆车迎接。降人到京城后，受到赏赐，连同有功将士也一并受了赏。这一年花费达一百多万万钱。
起初，于十数年前黄河决口于观县，梁楚地区原已数次遭困，而缘河诸郡筑堤塞河，每每重又堤坏河决，费用之多无法计算。此后番系欲节省砥柱漕运的费用，引汾水、黄河水为渠造渠田，开渠的达数万人；郑当时因渭水漕运曲折路远，自长安到华阴开凿一条直渠，有数万人施工，朔方郡也开凿水渠，数万人参加。各自都历时传2—3年之久，功且未成，花费也都达到数十万万。
天子为讨伐胡人，大量养马，到长安就食的马多达数万匹，养马士卒关中不足，就从附近诸郡调发。而投降的胡人都靠县官供给衣食，县官财力不足，天子就减少膳食费用，解下自己乘车上的马匹，从私人仓库御府中拿出钱财养活他们。
第二年，山以东地区遭受水灾，老百姓大多陷于饥饿困乏之中，于是天子派遗使者，尽出郡国仓库中的物资赈济贫民。仍不够用，又招募豪富人家借 贷予贫民，还是不能救灾民脱困境，就把贫民迁徙到关西，或充实到朔方郡以南的新秦中去，约七十余万人，衣食都靠县官供给。数年之间，借给他们产业，派使者分部保护他们，一批批的天子使者，冠盖相望，道路不绝。费用以亿计，多不可计算。于是县官财力告竭。
然而富商大贾有的蓄积财物，奴役贫民；前呼后拥，车乘百余辆；屯积居奇，封君对他们也都伏首低眉，仰仗他们供给物资。有的冶铸煮盐，家财积累到万金，而不帮助国家的急难，黎民百姓陷于重困之中。于是天子与公卿商议，另造钱币以足用，并打击摧折那些浮华荒淫的兼并之徒。那时皇帝苑囿中有白鹿，少府有许多银锡。自孝文帝另造四铢钱以来，已有四十多年，从建元年间以来，用度不足，县官往往在产铜多的山旁冶铜铸钱，百姓也乘机偷铸，数目很大。钱越来越多而且轻，货物越来越少而且贵。有关机构的官员说：“古时候有皮币，诸侯骋享时使用。金有三等，黄金是上等，白金为中等，赤金为下等。如今的半两钱法定重量是四铢，而奸盗人等摩钱里以取铜屑，钱更轻薄物价更贵，远方用钱很不方便。”于是以白鹿皮一尺见方，饰以绣文，制成皮币，直四十万钱，规定王侯宗室来朝觐聘享，玉璧都必须以皮币作衬垫进献，然后礼仪得行。
又杂铸银锡制成白金，认为天所用最重要的是龙，地所用最重要的是马，人所用最重要的是龟，所以把白金分作三品，第一品重八两，圆形，花纹为龙，名为“白选”，值三千钱；第二品重量较小，方形，花纹是马，值五百钱；第三品又小一些，随圆形，花纹是龟，值三百钱。命令县官销毁半两钱，另铸三铢钱，钱文与重量相同。盗铸各种金钱的一律是死罪，但是盗铸白金的吏民仍是不可胜数。
于是任命东郭咸阳、孔仅为大农丞，兼领盐铁事；桑弘羊以计算被任命为侍中。咸阳，是齐地煮盐的大商人，孔仅是南阳地区冶铸业的首户，产业（致生之业）都积累到千金以上的规模，所以郑当时才 向朝廷推荐他们。弘羊，是雒阳商人的儿子，因善于心算，十三岁就当了侍中。这三人讲求财利的事那真可说是精细入微，察见毫末了。
法律既然越来越严酷，官吏多因罪免官。加上不断打仗，百姓买爵以求免赋役，大多买到五大夫一级，官府可徵发的人越来越少了。于是除授有千夫、五大夫爵位的人为吏，不愿为吏的向官府交马匹求免；原来为吏的都免去职务，责令到上林苑砍伐荆棘，或去开凿昆明池。
第二年，大将军、骠骑将军大规模出兵与胡人作战，捕获斩杀敌人八九万 ，赏赐有功将士五十万金，汉军死于战场的马多达十余万匹，运输和制造兵车衣甲的费用还不计算在内。当时财政匮乏，战士有许多人得不到俸禄。
有关机构的人说三铢钱重量小，容易从中舞弊，于是请准于诸郡铸五株钱，将钱背面四周加厚为钱郭，使人无法磨取铜屑。
大农奏上盐铁丞孔仅、东郭咸阳的话说：“山海是天地藏物的大仓库，都应该属于少府，陛下不为私有，命属于大农作为赋税的补充。请准于招募百姓自备经费，使用官府器具煮盐，官府供给牢盆。一些浮游无籍的人欲独占山海的利益，求取财富，奴役贫民取利。他们阻挠此事的议论，听不胜听。建议敢于私铸铁器、煮盐的，钛其左脚趾，没收其器物用具。不产铁的郡设置小铁 官，隶属于所在县。”于是使孔仅、东郭咸阳乘着传舍的车子到各地去督促实行官办盐铁，建立官府，除授原来经营盐铁的富家为吏。吏制更加杂乱，不再行选举制，官吏中有许多是商人。
商人因钱经常改变，就多积货物以追逐利润。于是公卿建议说：“郡国颇受灾害，贫民没有产业的，招募他们迁徙到地多而富饶的地方。陛下为此降低膳食等级、节省费用，拿出皇宫中的钱来赈济百姓，放宽借贷的利率和赋税等级，然而百姓仍不能都去田亩中耕作，商人数目不断增加。贫民没有积蓄，都仰赖县官供给衣食。以前轺车、商人所有的缗钱都要征收多少不等的算赋，请准许像往时一样出算赋。那些属于末作的商人凡赊贷买卖，屯积居奇，以及营商取利的人，即使没有市籍，也要各自按自己的货物，赀产认定应占的算赋等级，通常是缗钱二千为一算。诸种手工行业有租税以及冶铸业的人家，大抵四千缗为一算。不属于官吏的三老、北部边境的骑士，有轺车一辆为一算；商人有轺车一辆为二算；有船长五丈以上的为一算。有隐匿不自度赀产，或隐瞒部分赀产的，罚到边境戍守一年，没收赀产。有能告发的，给予被告发者赀产的一半。商人有市籍的，连同他的家属，都不许占有土地，以有利于农民。有敢违犯此令的，没收为他种田的田仆入官。
天子于是想起卜式的话，封他官为中郎，爵为左庶长，赐给农田十顷，还布告天下，使每个人都知道这件事 。
卜式是河南人，以种田养畜为业。当初，父母去世后，留下一个年少的弟弟。等弟弟长大成人，就与他分了家，自己只要了百余只羊，其余田地、房屋等全都留给弟弟。从此卜式入山牧羊，经过十多年，羊繁育到一千多只，买了田地宅舍。他的弟弟却家业尽破，卜式每每再分给他一些。这时候汉朝廷正数次遣将出兵对匈奴作战，卜式上书说，愿意把一半家产交给官府作为边境作战费用。天子派使者问他：“你是想做官吗？”卜式说：“为臣自幼放牧，不熟习官场的事，不愿做官。”使者问：“是家中有冤屈，有话要对天子说？”卜式道：“臣生来与人无争，同邑人有贫穷的我就借贷给他，不善良的我就教导他，使他驯良，邻里人都愿听我的话，我怎会受人冤屈！没有要对天子说的话。”使者说：“那么，你捐了这么多家产，究竟为了何事？”卜式道：“天子要讨伐匈奴，我认为应该有力的出力，有钱的出钱，这样才能灭掉匈奴。”使者把他的话回报了天子。天子又转告公孙弘丞相。公孙弘说：“这不合人情。不守法度的人，不可以作天下楷模以扰乱了法纪，原陛下不要再去理会他 。”于是天子很久没给卜式答复，数年后，打发他离开京城。卜式回家后，依旧种田放牧。过了一年多，正赶上汉军屡次出征，浑邪王等人投降，县官花费 很大，仓库空虚。第二年，贫民大迁徙，都靠县官供给，县官没有力量全部负担起来。卜式拿着二十万钱交给河南太守，作为被迁百姓的花费。河南呈上富人资助贫人的籍账，天子见到上面卜式的名子，尚能记得，说道：“这是前些日子，要献一半家产助边的那个人”，于是赐给卜式免戍边徭役四百人的权力。卜式又把它全都交给县官。那时富豪人家为了逃税争着隐匿家产，唯有卜式热衷于输资帮助官府。天子于是认为卜式的确是位有德长者，才给他显官尊荣以诱导百姓。
起初，卜式不愿做郎官。天子说：“我有羊在上林苑中，想请你替我放牧。”卜式才做了郎官，却是穿着布衣草鞋的放羊郎。一年多后，羊群肥壮且繁殖了很多。天子路过这里看到羊群，夸奖他一番。卜式道：“不但是羊，治理百姓与这是同一道理：让他们按时起居，不断把凶恶的除掉，不要让他败了群。”天子听了很是惊奇，封他为缑氏令试一试他的本领，果然缑氏百姓反映很好。升任为成皋令，办理漕运的政迹又被评为“最”好。天子认为卜式为人朴实忠厚，封他做了齐王太傅。
而孔仅由于出使各地铸作铁器，三年之中升任为大农令，位列于九卿。而桑弘羊当上了大农丞，管理有关会计事务，慢慢设置起均输制度来流通货物了。
这时期开始允许吏缴纳谷物补为官，补为郎官缴纳的谷物多至六百石。
自从制造白金和五铢钱以后五年，赦免官民因盗铸金钱获死罪的数十万人，天子没有发觉而被地方处死的，不可胜数。自出赎金经赦免罪的有百余万人。然而犯罪又能出得起赎金的连一半人也没有，普天之下大约所有人都无顾忌地盗铸金钱了。犯罪的人太多，官吏不可能把他们全都诛死，于是派遣博士褚大、徐偃等人按照尚书诸曹职司的不同划分权限，巡察郡国，揭发，举报兼并之徒以及身为郡守、国相等职，却利用职权图谋私利的人。而御史大夫张汤这时正处在官势显赫、大权在握的时候，减宣、杜周等人任御史中丞，义纵、尹齐、王温舒等人以执行法律惨急深刻被提升为九卿，在这种局面下，如直指夏兰这类人开始出现了。因而有大农令颜异被杀的事发生。
起初，颜异是济南的一个亭长，因办事清廉直率慢慢升迁到九卿的地位。天子与张汤既已制造了白鹿皮币，问颜异有什么看法，颜异说：“如今诸侯王朝见天子有苍璧，价值不过数千钱，而作为垫衬的皮币反而值四十万，本末不相称。”天子听了很不高兴。张汤又与颜异平素有些过节，适巧有人以其他事告发颜异，此事交给张汤审理。颜异曾经与客人闲谈，客人说到某法令初颁下时有些弊病，颜异没有说话，客人以为他与己见不同，反唇讥刺几句。张汤知道此事后上奏天子说，颜异身为九卿，见法令有不妥处，不向朝廷进言，只在心中诽谤非难，其罪当死。从此之后，有了“腹诽“的罪名，而公卿大夫多以谄媚逢迎、阿谀奉承取悦于人了。
天子既颁发了算缗钱令并尊崇卜式为天下人的榜样，而百姓终究不肯拿出钱财帮助县官，于是发生了怂恿告缗钱的事。
郡国有许多盗铸的金钱，大多不够分量，因而公卿请求命京城铸造钟官赤侧钱，一个当五个，向官府缴纳赋税以及其他对官方使用的场合，不是赤侧钱不许使用。从此白金的价值降低了，百姓不在珍视它，县官下令禁止，仍无作用。一年多后，白金终于废止不用。
这一年，张汤死，而百姓对他毫无思念之情。
此后二年，赤侧钱又贱，老百姓千方百计把它花出去，这对市场很不利，赤侧钱又废弃了。于是下令所有郡国都不许再铸钱，专门命上林苑三官铸造。流行的钱既已很多，下令天下，凡不是三官铸造的钱币不许使用，诸郡国以前铸造的钱币全都销毁，把销钱得到的铜上缴三官。百姓铸钱的事更少了，铸钱所获利益还没有花费大，只有巧工匠和大奸商才有能力盗铸。
卜式做了齐国诸侯相，而杨可掀起的告发隐匿缗钱的事遍及天下，中等人家以上大约都被告发。由杜周加以审理，很少有能反案的。于是分别派遣御史、廷尉、正监等官员按不同使命出使诸国，顺便治理郡国隐匿缗钱的案子，所得没收老百姓的钱物以亿计，奴婢上千万，田地大县数百顷，小县百余顷，房产也与这些数字相当。于是商人中等以上人家大约全都破了家，从此老百姓满足于美衣美食，得吃就吃，得喝就喝，谁也不再经营买卖、蓄藏等事业了，而县官因为有官办盐铁和告缗钱这两件事，财政宽裕多了。
接着，把函谷关东迁三百多里扩大关中地域，设置了京都左右辅都尉。
起初，大农有许多经管的盐铁官布，因而设置了水衡都尉，想让他主管盐铁事。等到杨可告发隐匿缗钱的事发生后，上林有许多财物，就命水衡主管上林。上林财物既满，便扩大上林的规模。这时越国打算与汉朝用船决战，于是大规模修建昆明池，池周筑观宇环绕。建造楼船，有十丈多高，上面插着旗子，很是壮观。天子受这气派的感染，建造了柏梁台，高达数十丈。修建的宫室，也从此日趋于富丽。
于是把缗钱分给各官府，而水衡、少府、大农、太仆还各自设置了农官，往往就地在各郡县整治没收来的土地，加以耕种。没收来的奴婢，则分给诸苑囿，使喂养狗马禽兽，或者分给诸官府。诸官府更设置了做各种事情的奴婢，罪徒奴婢众多，因而由黄河漕运至京的粮食大约增加到每年四百万石，并且还要官府自籴一部分粮食才能足用。
所忠上书说：“世家子弟和富人或斗鸡赛狗赛马，或射猎赌博游戏，扰乱齐民的生活。”于是惩罚诸罪犯，命他们互相攀引，牵连达到数千人，称为“株送徒”。入财的既得以补为郎官，郎官的选拔从此衰退了。
这时山以东遭受黄河水灾，并且一连数年粒米不收，方圆一二千里之间，易子而食。天子心中怜悯，下诏书说：“江南火耕水耨，命饥民可流亡到江淮之间寻口饭吃，想留在那里的，可在那里定居。”派遣的使者冠盖相连，来往于道路，护送这些饥民，并从巴蜀运来粮食赈济他们。
明年，天子开始巡察郡国。东渡黄河，河东太守没有想到天子的车驾会来到这里，供具不备，失了礼教，畏罪自杀。西行穿过陇山，陇西太守因车驾来去仓猝，准备不足，以致天子从官连饭也吃不上，陇西太守自杀。于是天子北出萧关，随从数万骑，在新秦中射猎，以此布勒边兵，然后回到京城。见新秦中有的地方千里之间没有一名亭兵徼卒，于是尽杀北地太守以下官员，并命百姓，得以到边境诸县放牧牲畜，官府贷给母马，三年归还，利息十分之一，废除告缗令，以此充实新秦中地区。
既得宝鼎以后，设立了后土祠、太一祠，公卿在讨论在关封禅的事宜，而天下郡国都在预先修桥铺路，缮治原有的宫室，那些临近驰道的县分，在准备官库，储藏物品，设置需供给的用具，巴望并等待着天子车驾的幸临。
第二年，南越反叛，西羌侵犯边境以逞凶暴。于是天子因山以东年成不好，赦免天下囚犯的罪行，就南方的楼船士卒二十多万人一起进攻南越，数万人调发三河以西的马匹为坐骑进攻西羌，还有数万人西度黄河修筑令居城。这一年设置了张掖、酒泉郡，而在上郡、朔方、西河、河西等地设置田官，使在这里戍守的候卒逻兵六十万人一面戍守，一面耕种。中国内地则缮治道路以馈运粮饷，路远的达三千里，近的也有一千多里，全都仰仗大农供给。边境的兵器不足，就调发武库和工官的兵器来满足那里的需要。兵车和战马不够，县官钱少，很难买到马匹，就制定一项命令：封君以下至于年俸三百石以上的官吏，按等级不同缴纳不同数目的母马，分给天下驻兵的亭牧养，使每亭都有母马，每年考核其喂养繁息的成绩以定尝罚。
齐国相卜式上书说：“为臣曾闻说天子有忧虑，是臣子的耻辱。如今南越反叛，臣父子情愿与从齐国发来的操船兵卒一起战死于南越战场。”天子下诏说：“卜式虽然是个耕田放牧人，并不以此求利，每有剩余就帮助县官缓解经费的困难。如今天下不幸有危急的事发生，而卜式奋勇请求父子为此献身，虽没有参加战斗，心中的义念可说是已表现出来了。特尝赐给他关内侯的爵位，黄金六十斤，农田十顷。”布告天下，但天下没有人响应。诸侯有上百名，没有一人要求从军与羌、越作战。于是到九月诸侯朝见，尝酎（zhòu，宙）献酎金时，命少府检查酎金的成色，列侯由于酎金分量不足被削夺侯位的有一百多人。拜卜式为御史大夫。
卜式既有了这等重要的官位，见到许多郡国反映县官作盐铁的坏处，如铁器质量差，价钱贵，还有的强迫百姓买卖。而船有算赋，以船运货的商人少，商品昂贵，于是通过孔仅上书反映船只征收算赋的事。天子因此对卜式很不满意。
汉朝接连打了三年仗，杀掉了西羌入侵的军队，灭了南越国，番禺以西直到蜀南初次设了十七郡，姑且按照他们原来的风俗加以治理，不征收赋税。南阳至汉中之间旧有的郡县各自承担与自己毗邻的新设郡中吏卒的薪俸、食品、钱物，以及驿传所用的车马被服等具的一切费用。而新设郡县还时常有小规模的反叛，诛杀官吏，汉朝调发南方的官吏兵卒前往镇压，每年有万余人，费用都靠大农支给。大农以均输法调各地盐铁所得，以补充赋税的不足，所以才能应付得了。然而士兵路过的县城，不过做到供给无缺就是了，再也谈不上遵守赋税成法了。
第二年，即元封元年，卜式贬官做了太子太傅。而桑弘羊任治粟都尉，兼领大农令，完全代替孔仅管理天下盐铁。由于各地官员们自做买卖，相互间竞争，所以价格涨落很快，而天下所缴赋税有的还不够偿还转运的脚力钱，桑弘羊于是请求设立大农部丞官数十名，分别掌管各郡国的大农事务，各自又往往在主要县分设立均输官和盐铁官，命边远地区都以物价贵时，商人从该地区向外地贩运的物品为赋税，而由政府互相转输。在京城设立平准机构，总受天下输纳来的物品。召雇工官制造车辆等器物，都由大农供给费用。大农所属各个机构全部垄断了天下的货物，物贵则卖出，贱则买入。这样，富商大贾无从牟取大利，就会反本为农，而所有商品都不会出现价格忽涨忽落的现象。由于天下物品价格都受其抑制的缘故，所以称之为“平准”。天子认为有道理，答应了他的请求。于是天子巡游向北到朔方郡，向东到太山，又巡行海上，以及北部边郡，然后归来。所过之处都有赏赐，用去帛一百多万匹，钱、金以亿计，全由大农支出。
弘羊又请求允许吏得以缴纳粮食补官，以及罪人纳粮赎罪。命百姓能向甘泉宫的仓库缴纳多少不等的粮食，得以免除终身赋役，不受告缗令的影响。其他郡县的百姓则各自向急需处交纳，而各处的农民都各自纳粮，山东漕运到京的粮食每年增加了六百万石。一年之中，太仓、甘泉宫仓堆满了粮食，边境剩余的粮食和其他物品，按均输法折为帛五百万匹。不向百姓增收赋税而天下用度得到满足。于是赐给桑弘羊爵为左庶长，黄金二百斤。
这一年有轻微的旱灾，天子派遣官员求雨。卜式说道：“县官应该以租税为衣食，如今桑弘羊使官吏坐于列肆中买卖货物，求取利润，将桑弘羊下锅煮了，天才会下雨。”
太史公说：农工商之间相互贸易的路子沟通了，就有龟贝金钱刀布等货币产生。这是很久的历史了，自高辛氏以前年代太远，无从记述。所以《尚书》最早讲到唐虞时期事，《经》最早讲到殷周时期事，一般是世道安宁则按庠序中的长幼序尊卑，先农本而后商末，以礼义为限制物利的堤防；世道变乱就会与此相反。所以物太盛就会转为衰落，时事达到极点就会转变，一质之后有一文，与终后有始，始后有终的终始之变是一样的。《禹贡》中的九州，各自根据其土地所适宜、人民所多所少缴纳职贡。商汤和周武王承前朝弊政之后有所改易，使百姓不致疲弊困乏，各自都小心谨慎地致力于自己所从事的事业，而与禹时相比，已稍微有缓慢衰落的气象了。齐桓公采用管仲的计谋，统一货币，从山海的事业中求取财富，以朝会诸侯，利用区区齐国成就了霸主的威名。魏国任用李克，充分利用地力，发展农业生产，成了强国。从此以后，在战国时期天下互相争夺，以诡诈武力为贵，轻视仁义道德，以富有之道为先，以推让等礼仪为后。所以百姓中间富有的积财产上亿计，而贫穷的糟糠之食尚不能满足；诸侯国强大的或至并吞诸小国而使诸侯称臣，弱小者有的至于断绝祭祀而亡国。延续到秦，终于使海内统一。虞、夏时的货币，金有三种，或者黄、或者白、或者赤；此外或者用钱，或者用布、或者用刀，或者用龟贝。及至到秦朝之间，一国货币分为二等：黄金以溢为单位，是上等货币；铜钱上的文识为“半两”，重量与文识相同，是下等货币。而珠玉、龟贝、银锡之类只作为器物的装饰、作为宝藏，不作货币使用。然而其价格随时不同，高低无常。于是外对夷狄作战，内部兴利除弊建立功业，天下百姓尽力耕种不够供给粮饷，女子纺织不足穿衣。古时曾经竭尽天下的资财以奉献给天子，天子仍以为不够使用。没有别的缘故，主要是当时各种事务互相影响，共同作用造成的，有什么可奇怪呢。
